DIÓGENES

ESTRUCTURAR LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA NACIÓN

LUCHAS DE DOMINACIÓN ENTRE LOS EXPERTOS NORTEAMERICANOS EN RELACIONES INTERNACIONALES

por TOM FARER

Más allá de sus otros efectos, la Guerra Fría entre soviéticos y norteamericanos sirvió para impulsar y sostener una época de intensa actividad intelectual en los ámbitos conexos de la teoría de las relaciones internacionales y del análisis de la política exterior. Las guerras calientes a veces tuvieron el mismo efecto, pero sólo después de su finalización. Porque en pleno conflicto sangriento, la administración pública atrapa a la mayoría de los intelectuales y los recursos fluyen para responder a los imperativos inmediatos de la guerra. Contrariamente, la Guerra Fría, al ser fría y por eso mismo larga, presentó también una gran cantidad de problemas estratégicos e intelectuales que alentaron el desarrollo de la teoría al contar también con la promesa de una audiencia receptiva y la perspectiva de las consecuencias operativas de sus trabajos. Además de la fuerza de atracción de la guerra en sí misma, existían el peligro y la novedad de las armas nucleares desplegadas por los antagonistas, armas que constituían una amenaza existencial sin precedente, no sólo para los contendientes, sino para todo el planeta.

No tengo intención de sugerir que sin Guerra Fría estos ámbitos habrían permanecido en letargo durante la segunda mitad del siglo XX. De todos modos, este período se habría caracterizado por una sobrecogedora intensidad dramática, aun si los Estados Unidos y la Unión Soviética hubieran coexistido sin otras fricciones que las que se suscitan normalmente en el contexto de las relaciones entre grandes potencias. Con o sin Guerra Fría, la contracorriente tricentenaria de la expansión militar occidental habría comenzado una recesión progresiva, con enormes consecuencias para millones de personas. E incentivados por los bajos costos y la alta eficacia en el transporte y las comunicaciones, así como por el cambio de equilibrio demográfico entre el mundo transatlántico y el resto de la tierra, estos procesos de integración económica y social que sacuden a la sociedad, a los que solemos llamar globalización, se habrían acelerado. Un indicio de la importancia de estos otros fenómenos, con todos sus impactos resonantes, podría ser la efervescencia continua, en el campo de las teorías de las relaciones internacionales, la política exterior y el derecho público internacional muchos años después del fin de la guerra, agitación que se intensificó con el ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001 y sus repercusiones en los Estados Unidos.

Comprender las investigaciones y los debates científicos en estos ámbitos debería comprometer a los intelectuales más allá de sus intereses profesionales, no sólo porque esas investigaciones y debates entrañan problemas profundos, epistemológicos y ontológicos, sino sobre todo por su influencia pasada y presente en la trayectoria de la política exterior de los Estados Unidos. Al tratarse de la única superpotencia del mundo o “hiperpotencia”, como prefiere expresarlo el ex ministro francés de Relaciones Exteriores, Hubert Védrine, la política exterior de Norteamérica atañe a todo el mundo porque sus efectos se propagaron por todos los rincones del planeta. En el reducido espacio que me han concedido, trataré de resumir, sin caricaturizar, los principales temas y debates que estructuraron la actividad universitaria o, al menos, los de mayor influencia potencial sobre el comportamiento actual de la política exterior norteamericana.

Me refiero principalmente a trabajos norteamericanos no porque sean los únicos importantes. Al contrario, la investigación británica contemporánea de las relaciones internacionales, por ejemplo, es tan rica, y en cierto modo tan diferente, que se puede hablar de una “escuela británica” de la teoría de las relaciones internacionales. Investigadores universitarios como Ken Booth, Barry Buzan y Adam Roberts, por citar sólo a tres, han ayudado, cada uno a su manera, a clarificar el debate a ambos lados del Atlántico. En lo que respecta a la guerra y la paz, toda la investigación universitaria es tributaria de la herencia del gran teórico y humanista francés Raymond Aron. El periodista e intelectual alemán Josef Joffe participa constantemente en los debates sobre el papel de Norteamérica en el mundo de la posguerra fría, en tanto que los profesores Volker Rittberger, de la Universidad de Tubinga, y Friedrich Kratochwil, de la Universidad Ludwig Maximilian, de Munich, son de esos pocos teóricos políglotas europeos que ayudaron a clarificar numerosos puntos de la teoría de las relaciones internacionales.Menciono a estos universitarios sólo a título de ejemplo. Podría fácilmente agregar muchos otros nombres. Sin embargo, creo que los ejemplos son suficientes para respaldar mi opinión de que la amplitud y profundidad de las investigaciones fuera de los Estados Unidos pueden contribuir directamente al debate científico que se realiza en el país. Es evidente que un trabajo científico importante sobre el tema de este breve ensayo se realiza también en otros países del mundo: China, Japón, India, Egipto, África del sur y Rusia, así como en diferentes países de América Latina. No me refiero a ellos sólo porque la influencia de estos trabajos aún sea mínima en la escena americana. Como los intercambios intelectuales entre diferentes formas de investigación siguen creciendo de un modo exponencial, esta situación habrá de cambiar.

Las teorías de las relaciones internacionales

El realismo

Diría, corriendo cierto riesgo de simplificación abusiva, que los términos “realismo” y “sus oponentes” podrían resumirlos últimos cincuenta años de trabajos teóricos sobre las relaciones internacionales en los Estados Unidos. El realismo es un paraguas que cubre principalmente dos explicaciones sobre el comportamiento de los Estados: una sucedió a la otra como paradigma,y la última, no sin razón, recibió el nombre de “neorrealismo”. Si bien las variantes difieren en cuanto a las hipótesis sobre los determinantes últimos del comportamiento del Estado, comparten las premisas esenciales y la conclusión de que el poder (más que, por ejemplo, las normas legales y éticas o las afinidades sentimentales particulares) es el principal argumento válido -si no el único- en las relaciones internacionales; su mantenimiento y distribución determinan siempre el contenido y la forma de estas relaciones.

Para el realismo clásico o tradicional, elaborado a comienzos de la Guerra Fría por Hans Morgenthau, el deseo de poder, la pasión por dominar, egocéntrica y absoluta, anidaban en el corazón humano. Como explicación, esto daba a la teoría una calidad literaria o casi religiosa, asemejándola más bien al corolario político del pecado original en el dogma cristiano. En la era de los intelectuales laicos, se la considera una forma anticuada y un tanto vetusta, que agrega un desafío estético a sus problemas albuscar la aceptación de numerosos idealistas de los derechos humanos que abundan en el mundo intelectual y que son, casi por definición, optimistas respecto de la condición humana. De todos modos, tanto su forma como su sustancia daban a la teoría un ilustre ascendiente que se remonta, a través de Hobbes, hasta Maquiavelo y, según ciertas interpretaciones, hasta el gran historiador clásico Tucídides.

A pesar de este ascendiente, el realismo tradicional podía reemplazarse por una teoría expresada en el lenguaje secular moderno, una teoría que invocase estructuras observables, asépticas y claras, en lugar del desorden opaco de los sentimientos humanos. De este modo surge el neorrealismo. Allí donde su predecesor recurría al corazón, éste recurre a la inteligencia como instrumento de cálculo racional, salvo algúncaso individual, pero refiriéndose en general a lo colectivo; una invocación que halagaba al mundo de las ciencias políticas, donde las hipótesis de las Luces sobre la capacidad del pensamiento racional y de la investigación objetiva seguían prevaleciendo a pesar de que el escepticismo posmoderno comenzaba a infiltrarse en la vida universitaria angloamericana, en parte a través de los estudios literarios. Si bien el espíritu de cálculo racional era importante para el neorrealismo, el eje de la teoría se situaba en la estructura anárquica de las relaciones entre Estados poderosos. Para sus acólitos, la anarquía representaba sólo la ausencia de una autoridad militar central dominante, capaz y deseosa de garantizar la independencia política y la integridad territorial de cada Estado actor. Sin tal autoridad, los Estados están obligados a asegurar por sí mismos su independencia y posesiones. Según afirmaban los neorrealistas, el hecho de que esa fuera la voluntad de los Estados constituía no sólo un hecho demostrable empíricamente, sino también una intuición indiscutible.

En términos políticos, el resultado de dicha voluntad viene dictado por cuatro proposiciones sobre los Estados actores y sus relaciones. Primero, un número considerable de Estados son capaces de proyectar el poder militar más allá de sus fronteras, es decir que tienen los medios, latentes o ya desplegados, para perjudicar. Segundo, ningún Estado puede estar seguro de las intenciones de los demás, sobre todo a largo plazo. Tercero, para complicar el problema de las intenciones impredecibles, la línea entre los preparativos militares ofensivos y defensivos nunca está del todo clara y, además, pueden transformarse rápidamente unos en otros. Cuarto, el poder es relativo y múltiple en sus orígenes. Dadas estas condiciones, así como la estructura globalmente anárquica de la política internacional y de la voluntad colectiva de una existencia nacional independiente, los dirigentes racionales deben buscar el poder, en detrimento mutuo, sacrificando incluso ganancias económicas absolutas que habrían podido resultar de esquemas de cooperación benéficos para todas las partes, pero de manera asimétrica. Por ejemplo, si un acuerdo de libre comercio entre las grandes potencias X e Y preveía para X un crecimiento anual del producto nacional bruto del 5% y del 7% para Y, mientras que sin ese acuerdo, cada uno podía aspirar a un crecimiento anual de sólo el 3%, ceteris paribus, X debería rechazar el acuerdo propuesto.

Como se sugirió anteriormente, los Estados no sólo deberían estar preparados para sacrificar las ganancias materiales absolutas a fin de no debilitarse en la lucha por el poder, sino que es previsible que lo hagan,porque las condiciones de vida rigurosas creadas por un sistema anárquico y la amenaza irreductible de la autonomía llevan a las elites del Estado a aceptar la lógica de la competencia estratégica. Efectivamente, existen circunstancias en las que por razones sentimentales, religiosas u otras, un líder podrá resistir la lógica de la acumulación de poder. Los realistas no descartan el factor humano. Pero suponen, a menudo de manera implícita, que las personas ciegas o indiferentes a la razón de Estado raramente adquieran y menos aún conserven las riendas del poder. Y si llegase a ocurrir, su negativa a seguir las reglas del juego de la potencia máxima terminará por debilitar mortalmente el Estado que dirigen. Evidentemente, en lo que concierne a las ganancias materiales, las consideraciones de poder pueden, en un caso particular, decidir de manera paradójicala aceptación temporaria de ganancias asimétricas. Por ejemplo, un Estado podría tener necesidad de acelerar su crecimiento durante un tiempo a fin de mantener la estabilidad política y la legitimidad de sus dirigentes o, dicho de otro modo, para evitar los desórdenes internos que pudiesen minar su capacidad para ampliar su poder. En tal caso, el incremento del bienestar de la población es un resultado y no la motivación inicial.

Para los humanistas, partidarios de una orientación ética a la que podrían adscribir los propios realistas, esta no es una visión agradable del mundo político. Un realista norteamericano célebre de la Universidad de Chicago, John Mearsheimer, se refiere a esta visión delas relaciones entre Estados como a una tragedia. El carácter sombrío de esta visión varía en función de los diferentes tipos de realistas, ya que no conforman un grupo homogéneo. La división más simple, haciendo abstracción de numerosos matices, se daentre las escuelas “ofensiva” y “defensiva”. Los partidarios de la primera creen que las premisas del realismo no conducen inevitablemente a un comportamiento de aumento indefinido del poder. Los Estados, según los argumentos de los realistas defensivos, buscan un nivel de poder que baste para aportarles seguridad con un buen margen de error. Sobre todo en aquellas circunstancias en que la defensa aventaje considerablemente a la ofensiva, los Estados pueden alcanzar un nivel de confianza en la seguridad aceptable, mucho antes de haber adquirido el máximo de poderío que le permitirían sus recursos y condiciones. El poder de disuasión de las armas nucleares, siempre que estén protegidas de la destrucción en un primer ataque, es equivalente a una ventaja defensiva en las guerras convencionales.

Los realistas ofensivos no están de acuerdo. Aun suponiendo que en cierto momento la tecnología favorezca claramente la defensa, los factores tecnológicos son volátiles, susceptibles a cambios imprevistos en la propia tecnología o en las tácticas previstas para aprovecharla. Las ventajas que ofrecía la defensa estática durante la Primera Guerra Mundial disminuyeron mucho en la siguiente. Además, el alcance de estas ventajas es difícil de anticipar. De este modo, ningún margen de error es totalmente suficiente en un momento dado, y menos aun a largo plazo. En lo que respecta a las armas nucleares, tienden a ser mutuamente disuasivas, dejando a sus poseedores la libertad de participar en conflictos convencionales, aunque tal vez con objetivos inferiores a la destrucción del adversario, lo cual podría conducirlo a una escalada hacia la confrontación nuclear.

Sin embargo, el realismo ofensivo como tal no debería ser confundido con una prescripción de la agresión. El realismo tradicional, con el acento puesto en la ambición de poder, contenía de manera subliminal la idea de que todo país conquistaría al mundo si pudiera. Ciertamente, la implicación resultóengañosa. Uno de los más enérgicos opositores a la guerra de los Estados Unidos en Vietnam fue el tradicionalista emblemático Hans Morgenthau. Sin embargo, el realismo contemporáneo tiene una connotación más atenuada. Y si se debieran juzgar las implicancias políticas de una teoría en función de las posiciones políticas de sus defensores más notorios, seguramente no se podría alentar la eliminación anticipada de todo régimen amenazador, presente o potencial. Este punto se puede ilustrar con la oposición muy difundida de los realistas doctrinarios, incluido Mearsheimer, a la invasión norteamericana a Irak. Entre los funcionarios norteamericanos, supuestamente inspirados y hasta formados en la teoría realista, las opiniones estaban divididas. Los realistas tradicionales como el ex secretario de Estado Henry Kissinger y su viejosocio, el ex consejero de Seguridad Nacional Brent Scoweroft, eran escépticos ante la idea de una guerra destinada a cambiar el régimen en Irak, mientras que el secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, se mostró como uno de sus más fervientes partidarios. Como los realistas doctrinarios se dividenen ofensivos y defensivos, parece justo distinguir, entre los practicantes del realismo, los estilos prudente y temerario, el primero personificado en Otto von Bismark luego de la unificación de Alemania, y el segundo en los partidarios alemanes de la Machtpolitik y los geopolíticos que preconizaban la guerra estratégica y la expansión territorial.

Los primeros son analistas cuidadosos dela relación costo/beneficio, siempre atentos al riesgo de perder poder cuando lo que se persigue esconseguir más. Generalmente el poder será buscado-y deberá serlo- hasta el punto en que el costo de una presunta ganancia por lograr supere a la ganancia esperada, medida, por supuesto, en relación con la unidad de medida del poder (a diferencia, por ejemplo, del bienestar general de la población, o menos aún de los derechos universales del hombre). Así, Mearsheimer se opuso a la guerra contra Irak porque, por un lado, podía prever los distintos costos potenciales para los Estados Unidos y, por otro, creía que Saddam Hussein era un calculador racional cuando su seguridad estaba en juego, de manera que podía ser disuadido y que la disuasión era un modo menos costoso de tratar esta modesta amenaza que pesaba sobre el poderío norteamericano.

Si bien el realismo no es una incitación a la guerra, desconoce cualquier modo para mantener la paz que no sea el equilibrio de poder. Los proyectos para eliminar la amenaza de guerra a través del control de armas, los pactos de no agresión y las organizaciones de seguridad colectivas, se perciben como desprovistos de efectos independientes sobre el comportamiento de los Estados. Siestos pactos tienen contenido es porque expresan y sirven a la distribución de poder entre los Estados presentes cuando seadoptan estos esquemas.Cuando la distribución se modifica y, con ella, los intereses esenciales de los Estados, los acuerdos y las instituciones cambian también o se vuelven insignificantes.

Los realistas tampoco comprueban que los procesos de integración económica y social, generalmente encubiertos bajoel término “globalización”, produzcan una disminución de las tensiones latentes entre los EstadosNi la integración, ni las interdependencias que resultan de ella, ni las instituciones establecidas para facilitar el proceso van a modificar significativamente, según el argumento de los fogosos realistas, lo que motiva a los Estados a desplazar el equilibrio del poder en su favor. Si la globalización aumenta el poderío de un Estado, éste se tornarámás amenazante para los intereses de losdemás. En coincidenciacon este punto de vista, Mearsheimer propone que los Estados Unidos busquen retrasarla tasa de crecimiento de China en lugar depersistir en la política actual –que apunta a facilitar este crecimiento–, ofreciendo acceso al mercado norteamericano de bienes de consumo y servicios. Algunos realistas declarados, como Henry Kissinger, adoptan el punto de vista contrario. Su posición de campeón del fortalecimiento de los lazos económicos sino-norteamericanos y la sensibilidad que muestran los Estados Unidos en favor de los intereses políticos del gobierno chino difícilmente puedan conciliarse con el realismo, pero son perfectamente compatibles con otras explicaciones del comportamiento de los Estados.

Las explicaciones no-realistas del comportamiento del Estado

Un primer ejemplo se conoce con el nombre de institucionalismo liberal. Sus seguidores no rechazan totalmente la descripción de la política internacional de los realistas, pero le agregan un suplemento. El realismo, argumentan, identifica con precisión la estructura de base y los obstáculos que por su causaimpiden la cooperación entre Estados. El punto donde la teoría seconfunde, al menos en bocade los puristas, es cuando considera infranqueables estos obstáculos. Así, una simple tendencia congelada como destino inmutable, oculta los medios para atenuar la lucha por el poder y no da cuenta del comportamiento cooperativo de los Estados, al cual ya nos hemos referido.

El institucionalismo dio un ejemplo para ilustrar esteaserto: la Unión Europea. En ella los ex antagonistas, en un acto de suprema confianza mutua, superaron importantes incidentes de soberanía, tal como los había definido la concepción clásica. Si la elite política francesa puede lograrun reencuentro histórico en el que Alemania ya no se percibe como una amenaza a la soberanía nacional, el realismo no puede proponerse de manera convincente como una explicación suficiente del comportamiento estatal. Además, la voluntad de todos los miembros de la U.E. de disminuir su capacidad de acción independiente (dicho de otro modo, su soberanía) pone en duda la hipótesis realista, según la cual los Estados valoran la soberanía por encima de todo. Mientras la U.E. desafía las premisas fundamentales del realismo, muchosotros esquemas de cooperación activos en el mundo demuestran, al menos, que los neorrealistas exageran la intensidad de la lucha por el poder y rechazan injustamente las formas de contenerla, dejando a los Estados la posibilidad de preservar sus intereses de un modo que no sea la acumulación de poder.

Como lo anuncia el nombre de la escuela, las instituciones desempeñan,evidentemente, un papel central en la concepción teórica de sus miembros. Estos definen aproximativamente a las instituciones como regularidades de comportamiento que entrañan reglas y principios, así como estructuras burocráticas, algunas de las cuales, las más importantes, están imbricadas entre sí en diferentes grados. Para los partidarios del institucionalismo ¿cómo hacen las instituciones para apaciguar la lucha por el poder? Decir, como en el caso de las asociaciones de libre comercio, que mejoran el bienestar de todos los participantes, significa no decir nada según los realistas, puesto que la solución no resuelve el problema de las ganancias asimétricas en los esquemas de cooperación. Las instituciones pueden influir en el comportamiento del Estado de varias maneras: reduciendo la posibilidad y el riesgo de deslealtadpor parte de ciertos participantes, estructurando y facilitando nuevas transacciones entre los Estados en una zona de interés dada, a la vez que estructurando la interacción a través de cierto número de zonas de interés, de manera tal que sea más fácil equilibrar las pérdidas y ganancias relativas en ambos campos (o al menos considerarlo), creando modelos de comportamiento, a fin de reducir la complejidad de la vida real, con toda su confusión ruidosa, a escenarios de iniciativa/respuesta que dieron en el pasado resultados satisfactorios a las elites nacionales.

¿Cómo llegan las instituciones a estos resultados y por qué éstos últimos deberían reducir las amenazas que obsesionan a los realistas de la primera hora? Al menos una parte de la respuesta reside en la hipótesis bastante atendible según la cual ciertos acuerdos internacionales podrían beneficiar de manera equitativa a ambaspartes. Tomemos, por ejemplo, una propuesta de acuerdo entre las grandes potencias de no desplegar determinado sistema armamentístico, lo cual, de no suceder, dejaría a ambas más pobres y sin ningún beneficio neto de poder con respecto a la otra. Los realistas de las dos partes podrían seguir oponiéndose a un acuerdo, invocando la hipótesis según la cual la otra parte probablemente sería desleal, hipótesis que resulta de las consideraciones realistas sobre la pulsión ineludible a la acumulación de poder. Se trata del ejemplo clásico del rompecabezas del “dilema del prisionero” que obsesiona al análisis estratégico.

El dilema aparece en todas las relaciones binarias en las que cada parte, en una propuesta de acuerdo, alcanzará un máximo de beneficios si una de ellas es desleal y la otra lo acepta. Si, por temor a la trampa, las partes deciden no cooperar, ambas resultan mucho menos favorecidas que si hubieran llegado a un acuerdo al que se hubieran ajustado las dos. Dicho de otro modo, la trampa unilateral (y por ello, probablemente clandestina) es la mejor opción si lo que procura es ganancia y la otra parte, una vez descubierta la trampa, no puede desarmarla fácilmente. Si la perspectiva de una serie de trampas consecutivas puede eliminarse, entonces la mejor opción es la colaboración. La cooperación debería, pues, terminar en un acuerdo, o digamos en un “acuerdo institucional”,estructurado de manera tal que haga muy difícil la trampa y/o torne insignificantes sus consecuencias. Establecidas estas condiciones, la mutua deslealtad deviene irracional.

Sin embargo, como ya señalé, la trampa potencial es sólo uno de los obstáculos que se oponen a los esquemas de cooperación. Otro reside en los beneficios asimétricos en los casos en que todas las partes aceptan los términos del arreglo. Los esquemas de cooperación al estilo de la Unión Europea, que estructura dicha cooperación a través de numerosos sectores económicos y por períodos indefinidos, proveen múltiples mecanismos de reparación en caso de beneficios desiguales producidos por una sola transacción. Además, como los mecanismos prometen relaciones beneficiosas duraderas, estos esquemas reducen al mínimo el problema de la deslealtad, como si se tratara de algo casual. En el caso del dilema del prisionero, la hipótesis toma en cuentauna sola transacción. Pero ante la perspectiva de transacciones beneficiosas múltiples y de que la deslealtad se haga rápidamente visible en la primera de ellas, desalentando la cooperación futura, la trampa ya no podrá parecer la elección óptima.

Los realistas dan varias respuestas a los partidarios del institucionalismo. La primera es recordar que el problema central no es la deslealtad sino la anarquía. Los acuerdos quereducen al mínimo el riesgo de trampa pueden ser útiles, pero su utilidad funciona en el marco del mundo de los realistas. Por ejemplo, imaginemos un instante en el cual prevalece un equilibrio de poder, nuclear o convencional, y que la única perspectiva de cambio inmediato sea un ataque sorpresivo. Las partes pueden evitar esta contingencia ya sea poniendo en marcha una respuesta preventiva inestable que responda a los indicios de que un ataque se va a producir pronto (dicho de otro modo, a las acciones ambiguas de la otra gran potencia), ya sea mediante diferentes acuerdos de cooperación, como designar observadores dignos de confianza en los dos países, acordar un pacto de no interferencia por observaciones satelitales que comprometa a cada Estado, o llegar a un acuerdo de no despliegue de armas pesadas, etcétera.

Si el riesgo de engaño puede anularse, preferir la opción de un acuerdo de no proliferación antes que una políticapreventiva es perfectamente coherente con las premisas y prescripciones realistas. Lo mismo es válido para cuando Estados potencialmente rivales entran en un esquema de cooperación económica, precisamente porque las ganancias asimétricas para una parte de la zona pueden compensarse con ganancias asimétricas en otra zona. Además, si el plan de acción no incluye rivales importantes ni se otorgan, mientras dure dicho plan, beneficios asimétricos a Estados que no conciben un enfrentamiento con el poder del otro, esto podría llegar a resultar hasta ventajoso como política de crecimiento de la potencia. El realismo, después de todo, no es hostil a los acuerdos ni a las instituciones, stricto sensu. Sólo predice (y prescribe) que cuando las condiciones cambian de manera tal que una parte puede obtener un aumento suplementario sustancial de su poderío abandonando la institución, podrá y deberá hacerlo.

Aun cuando el realismo pueda responder a los argumentos esencialmente a priori sobre la pertinencia de las instituciones independientes ¿tiene una respuesta para ese fenómeno empírico de la posguerra que fue la armonía entre las naciones históricamente rivales de Europa Occidental? Podríamos llamar “larga paz” a esta objeción contra el análisis realista. La respuesta es doble. Primero, la paz entre las grandes potencias rivales, que ha durado grosso modo medio siglo, tiene precedente. Europa ya la había conocido después de las guerras napoleónicas. Segundo, los períodos de paz de larga duración entre los antagonistas tradicionales no son incompatibles con un análisis realista. Según el realismo, la estructura de las relaciones entre las grandes potencias queda siempre en función de la distribución de poder. En el mundo bipolar que surgió después de la Segunda Guerra Mundial, el poderío soviético vecino constituía la amenaza más inmediata para la soberanía alemana, francesa o británica. Así, de manera racional, estos países eligieron agruparse bajo el paraguas estratégico norteamericano. En consonancia con sus hipótesis relativas al mundo, Mearsheimer predijo, poco tiempo después de la disolución de la Unión Soviética, el retorno gradual a la política de equilibrio entre las potencias europeas, como en el siglo XIX.

La teoría de la paz democrática

Se trata de otro paradigma contemporáneo de las relaciones internacionales, que desafía directamente la predicción de Mearsheimer y, más generalmente, el paradigma realista.Afirma que las democracias pocas veces entran enguerra, precisamente porque son democracias. Inspirada en parte en la obra de Immanuel Kant, esta teoría fue lanzada en los Estados Unidos por un profesor de ciencias políticas de Princenton, Michael Doyle. Su primer artículo galvanizó a toda una industria familiar de teóricos e intérpretes de la historia. Gran parte de lo problemático en el discurso de la paz democrática gira en torno de la definición de “democracia” y, del mismo modo y hasta cierto punto, de la de “guerra”. Examinando primero la de “democracia”, se plantea una cuestión esencial sobre las definiciones. Se trata de si un Estado obtiene su etiqueta democrática por el simple hecho de que el control de su más alta responsabilidad está determinadopor una competencia electoral en la que (casi) todos los adultos pueden votar, más o menos libremente, y porque el recuento de votos se realiza con razonable precisión. O bien ¿es necesario que, en general, los derechos civiles y políticos sean respetados y reforzados por una sólida economía libre y una sociedad civil efectivamente autónoma? En otras palabras ¿la teoría de la paz democrática no debería ser evaluada sólo en términos de relaciones entre las sociedades democráticas “liberales”?

Esta cuestión de definición es importante porque durante la Primera Guerra Mundial los Estados que compartían al menos ciertas características democráticas se enfrentaron con una ferocidad terrible. Se puede admitir que Inglaterra y Francia eran democracias liberales en vísperas de la Primera Guerra Mundial. ¿Qué decir de Alemania? Había un parlamento elegido y una competencia activa entre los partidos. Se presumía que el parlamento ejercía el control constitucional del presupuesto. Pero el kaiser, un dirigente hereditario, tenía la facultad de nombrar a los ministros (que no necesitaban la ratificación parlamentaria) y de declarar la guerra. Y, en comparación con lo que consideramos actualmente como una sociedad democrática liberal, es posible argumentar que todos los Estados, con jefes militares que interferían en la política en distintos grados, agudos conflictos de clase y procesos de gobiernopoco claros, eran cualitativamente diferentes a las sociedades democráticas actuales del Atlántico Norte o a sus equivalentes dispersos en otras regiones.

La definición de “guerra” es una cuestión de cierta importancia porque si se incluye la subversión y las intervenciones semiclandestinas, resulta claro que las democracias entran en “guerra” de tanto en tanto. El más poderoso de los países democráticos liberales, los Estados Unidos, lo hizo al menos en tres ocasiones durante la Guerra Fría: Irán (1953), Guatemala (1954) y Chile (1973). Si se desea evaluar la teoría de la paz democrática, se puede argumentar que estos ejemplos deberían excluirse de la definición, debido a que su carácter clandestino y su corta duración limitan radicalmente el funcionamiento –supuestamente capaz de restringir los conflictos mutuos– de esas características de las democracias liberales.

Una de esas características reside en los valores democráticos liberales de los Estados con una democracia plenamente consolidada. Entiendo por plena consolidación el hecho de que la competencia electoral para un número importante de cargos coincida con la protección, generalmente efectiva, de los derechos humanos. Colectivamente, estos valores constituyen el credo que permite a los pueblos unirse en una comunidad nacional fuerte, sin lo cual estarían divididos por clase, religión o pertenencia étnica. Un elemento central de este credo liberal es el derecho individual y colectivo a la autodeterminación. Cuando el gobierno de una sociedad organizada e impregnada de estos valores liberales actúa de manera dictatorial respecto de otra democracia liberal, incurre en una violación evidente de sus propios valores fundamentales, porque no está rechazando cierto régimen, sino el derecho mismo que tiene otro pueblo a definir su política y a forjar su destino. Así, ese gobierno atenta contra la admirable identidad del propio pueblo y contra su legitimidad misma, la cual, en definitiva, resulta de esos procesos sucesivos de autodeterminación a los que llamamos “elecciones”. Asimismo, el rechazo al recurso de la fuerza contra otros Estados democráticos es otra faceta del conjunto de valores de la democracia liberal, a saber, el recurso al compromiso y a las soluciones pacíficas de los conflictos.

Una segunda característica de los Estados democráticos liberales es supermeabilidad, que, en el marco de la hipótesis de la paz democrática, es importante al menos de dos maneras. La primera es la apertura de esos Estados al accionar de los gobiernos extranjeros para influir en sus políticas a través de funcionarios, notables, organizaciones privadas o la opinión pública en general. La otra es la participación de sus ciudadanos en redes transnacionales comerciales, intelectuales, filantrópicas y sociales de todo tipo. Dicho de otro modo, las democracias liberales permiten la formación, más allá de las fronteras, de interdependencias afectivas e instrumentales entre los ciudadanos, las empresas comerciales y las asociaciones sin fines de lucro. Estas interdependencias, el personal asociado y los lazos normativos presuntamente inhiben el anatema recíproco que lanzan las demagogias de ambos países en sus respectivas entidades políticas y gobiernos, y reducen mucho la amenaza global del recurso a la fuerza.

La permeabilidad conduce a una tercera característica significativa de las sociedades democráticas liberales, a saber, su transparencia. El presupuesto de defensa debe someterse al congreso o a un parlamento elegido y los resultados se someten al análisis de expertos independientes; estos resultados pueden difundirse a través de los medios de comunicación y en los debates partidarios. El presupuesto puede, por sí mismo, transmitir tranquilidad sobre los motivos y los objetivos de un Estado extranjero, cuando las simples declaraciones pacíficas de un dictador no fueran suficientes. Aun si persisten las dudas en cuanto a los motivos del régimen, al menos se brinda información sobre sus medios. El debate acerca de su adopción, así como los debates sobre la política exterior que se realizan constantemente pueden, seguramente, desempeñar esta doble función. Con el objetivo de predecir la trayectoria de las políticas y de los intereses de un país, a las redes transnacionales les cabe un papel aun más importante, ya que conducen y regulan el flujo de información sobre los puntos de vista y los valores de todo tipo de grupos sociales e instituciones de ambas sociedades. Gracias a los procesos democráticos, esas redes –nos guste o no– incidirán en la orientación a largo plazo de las políticas públicas.

Otra faceta significativa de la democracia liberal es la división y el equilibrio entre el poder público y el respeto por las instituciones. Entre otras cosas, esto restringe la volatilidad de la política pública. Algunas constituciones democráticas vedan explícitamente al jefe del ejecutivo la facultad exclusiva de declarar la guerra. Aun cuando no fuera así, o si no existiera una constitución–como en el caso el Reino Unido–, los parlamentos elegidos pueden restringir el poder del ejecutivo mediante el control de sus atribuciones, o, en un sistema parlamentario, obligar a quien sea a dimitir luego de un voto de censura.

Otro aspecto de la sociedad contemporánea democrática y liberal, que avala la tesis de la paz democrática, es la de los instrumentos básicos utilizados para organizar la vida económica, como por ejemplo la libertad de mercado. Independientemente del efecto que los mercados hayan podido ejercer sobre los ciudadanos en la era de la industria pesada y de un nivel de vida generalmente bajo, en la época postindustrial los mercados estimulan mucho a los ciudadanos a encontrar satisfacción en el consumo de bienes y servicios producidos comercialmente. La ética del consumo tiende a reemplazar a la ética del sacrificio personal y del heroísmo que sostienen los proyectos de guerra. Por su parte, las elecciones permiten que los ciudadanos reemplacen a los dirigentes propensos a sacrificarlos en pos de objetivos milenaristas.

En resumen, existe al menos un caso razonablemente persuasivo en apoyo de la idea según la cual la existencia de la democracia liberal en dos países poderosos hace muy improbable el recurso a una amenaza de utilización de la fuerza en sus relaciones mutuas. El realismo rechaza esta idea, insistiendo más bien en que los riesgos inherentes a la anarquía obligan a los países a comportarse de la misma manera, competitiva y febril, independientemente de las diferencias (o similitudes) que proclaman sus ideales o sus instituciones. El razonamiento a priori y una experiencia histórica, seguramente limitada, sostienen posturas aun más ajenas a la mentalidad realista, a saber: el tipo de interpenetración profunda que puede producirse entre los Estados democráticos liberales les permite formar una “zona de paz” o una zona de seguridad donde los Estados dejan completamente de imaginarse como antagonistas potenciales. Esto ya se ha producido –y se puede corroborar– en Europa occidental y en la comunidad más vasta de los Estados del Atlántico Norte. Las relaciones angloamericanas tomaron esta forma a comienzos del siglo XX y podemos afirmar que lo mismo sucede en el cono sur de América latina mientras la democracia se consolida en la Argentina y Brasil.

El constructivismo

La teoría de la paz democrática y la creencia asociada a ella, según la cual las afinidades sociales y económicas intensas y las interdependencias entre Estados liberales están en condiciones de eliminar las percepciones de amenaza mutua, pueden verse como ejemplos de un enfoque más amplio de las relaciones internacionales, designado a veces con el término de “constructivismo”. Los realistas, por un lado, conciben un mundo en el que todos los regímenes persiguen el mismo objetivo (la independencia nacional), por medio de cálculos racionales del mismo tipo dentro de un conjunto de presiones, entendido siempre de la misma forma y constituido por el miedo a la anarquía. El enfoque constructivista, por otro lado, se resume con exactitud en el título de uno de los más famosos artículos de la escuela: “La anarquía es lo que los Estados hacen de ella: la construcción social de la política de poder.” Según los constructivistas, la anarquía no es una realidad material como la pileta de su cocina. No existe de hecho, sino sólo en la mente. Dicho de otro modo, es un fenómeno discursivo o intersubjetivo, una manera compartida de ver el mundo. Como tal, puede ser vista y apreciada, y lo es efectivamente, de forma distinta por los diferentes observadores. Lo que resulta verdadero en cuanto a la anarquía lo es también para cualquier otro concepto o término del lenguaje realista, incluyendo el concepto de Estado y sus supuestos intereses.

Para todos los constructivistas, la identidad (y los intereses que las distintas identidades conllevan), así como los procesos por los cuales se constituye, son al menos tan importantes como la asignación de recursos materiales para analizar las relaciones internacionales. Por ejemplo, durante la Guerra Fría los miembros de la OTAN podían considerarse a sí mismos ya sea como Estados realistas en busca del equilibrio ante una amenaza, ya sea como aliados democráticos liberales que compartían una amplia y duradera comunidad de intereses. Si el último aspecto predominaba, podía esperarse que la OTAN sobreviviera al terminar la amenaza.

Las identidades se forman a través de prácticas que establecen normas; éstas, a su vez, en cooperación con la cultura y las instituciones, forman la opinión de los observadores en lo que concierne a las prácticas ulteriores. Puesto que la identidad misma de un Estado resulta de procesos de origen interno e internacional de formación de identidad, los diferentes Estados están seguros de que tienen concepciones diferentes de sí mismos y de sus propios intereses. La identidad es importante no sólo porque forja la comprensión que un Estado tiene de otro y de sí mismo, sino también porque los Estados pueden influir, y lo intentan efectivamente, en el comportamiento de los demás, construyendo cierta identidad para sí que tendría pocas posibilidades de éxito si entra en conflicto con la práctica. La capacidad de influir en el comportamiento por influencia de las percepciones sobre la propia identidad puede verse como una forma de poder, un poder discursivo.

El constructivismo sostiene que el poder, tanto material como discursivo, es necesario para toda comprensión de las cuestiones del mundo. Destaco ambos tipos porque se suele rechazar a los constructivistas por irrealistas, por su creencia en el poder del conocimiento, de las ideas, de la cultura, de la ideología y del lenguaje, es decir, del discurso. La noción de que las ideas son una forma de poder, de que el poder es más que la fuerza bruta y de que los poderes material y discursivo están conectados, no es nueva. La articulación hecha por Michel Foucault del nexo poder/conocimiento, la teoría de la hegemonía ideológica de Antonio Gramsci y la diferenciación entre coerción y autoridad propuesta por Max Weber, son precursoras de la posición del constructivismo sobre el poder en la vida política.

De la especulación teórica a la política exterior norteamericana

La especulación teórica, resumida tan rápidamente, es un telón de fondo, a menudo no reconocido y que acaso pase frecuentemente inadvertido, del enorme conjunto de diagnósticos y prescripciones de política exterior producido como consecuencia de la Guerra Fría. Colectivamente, analizó y evaluó cuatro grandes estrategias para los Estados Unidos. La primera, denominada a menudo “neoaislacionismo”, reclama el retiro de lasexpediciones militares de ultramar y la reducción correlativa de los gastos en armamento. Las hipótesis subyacentes eran que los dos océanos, la disuasión nuclear, los vecinos débiles y los equilibrios regionales de poder fuera del hemisferio occidental, garantizaban un grado suficiente de seguridad y que la principal amenaza era un fuerte retorno a su intervención en las querellas de otros pueblos. Enarbolada, por diferentes razones, por los conservadores nacionalistas tradicionales, los libertarios y una fracción de la izquierda norteamericana ultraminoritaria, tuvo poco efecto sobre la política exterior norteamericana aún antes del ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001. Aun cuando este ataque pudiera interpretarse como una confirmación de la tesis neoaislacionista, según la cual una intervención global generará amenazas para la seguridad norteamericana, parece haber triunfado la interpretación contraria.

Los partidarios de una segunda gran estrategia, denominada generalmente “compromiso selectivo”, también eran, en general, optimistas sobre el estado de la seguridad en los Estados Unidos a largo plazo. Sin embargo, consideraban a los equilibrios entre potencias regionales lo suficientemente problemáticos como para exigir una vigilancia activa y al proyecto de intervención para restaurar o reforzar los equilibrios de poder en las regiones o subregiones como de una importancia real para los Estados Unidos. El antecedente reconocido de esta política era el equilibrio que aportó el poderío marítimo británico durante la competencia entre las grandes potencias europeas continentales en los siglos XVIII y XIX.

Las otras dos estrategias en competencia eran las del compromiso global, ya sea unilateral o multilateral. Sus partidarios tenían mucho en común. Creían que los despliegues por todo el globo podían ocasionar un serio impacto en la seguridad y el bienestar del pueblo norteamericano, y que incluso un entorno global relativamente benigno en los planos político, económico y militar exigía un compromiso sostenido. Sin embargo, disentían al menos en dos aspectos: en la escala de prioridades de las amenazas y, más importante aún, en las ideas fundamentales relativas a las soluciones.

Los unilateralistas ponen el acento en las amenazas político-militares clásicas, precisamente aquellas que el poderío militar puede morigerarmejor, un recurso que los Estados Unidos pueden producir en abundancia. Los multilateralistas, sin discutir la jerarquía de las amenazas, quisieran bajarles el tono, reduciendo así las distinciones abruptas entre las amenazas que suelen exigir una diplomacia coercitiva y las que no tienen solución militar, como las pandemias, el calentamiento global, la destrucción de recursos vivos del mar y los incendios forestales, como así también la inestabilidad de la economía global. Por supuesto, esto no conducirá a ninguna otra forma de acción unilateral.

La decisión norteamericana de invadir Irak sin la autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas reforzó la idea ya difundida de que los unilateralistas habían ganado el debate sobre la gran estrategia y estaban sólidamente instalados en el poder. Esta impresión fue provocada por la retórica anterior al 11 de septiembre y las prácticas de la administración del presidente George W. Bush, incluyendo su rechazo de varios acuerdos internacionales, como los referidos al calentamiento global, a las armas biológicas (irónicamente) y a la Corte Penal Internacional.El rechazo parecía formar parte de una estrategia más vasta de reducciónde las restricciones normativas e institucionales al ejercicio del poder norteamericano, un abandono espectacular del comportamiento norteamericano después de la Segunda Guerra Mundial, cuando fue el principal arquitecto de las Naciones Unidas y de los acuerdos financieros internacionales: Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (transformado ahora en la Organización Mundial de Comercio), que constituían un embrión de sistema de gestión global.

La validez de esta percepción todavía está por verse.Acusados a veces de unilateralistas, los altos funcionarios de la administración Bush se declaran inocentes. Invocan sus esfuerzos por construir coaliciones diferentes para tareas diferentes. En el caso de Irak, celebraron con dificultad la cantidad de Estados cooperantes y su intento de obtener una autorización inequívoca del Consejo de Seguridad, en lugar de referirse exclusivamente a la violación de Saddam Hussein de ciertas condiciones en las que se había basado la coalición de la Guerra del Golfo en 1991 para decidir detener las hostilidades, cuando su poderío permitía destruir a las fuerzas armadas de Irak y precipitar así la caída del régimen de Saddam Hussein.

Rechazando siempre la acusación de unilateralismo ultramontano, los miembros de la administración afirmaron que su oposición iba contra una forma de multilateralismo, denominada (durante una reunión privada a la que asistió el autor) “el más pequeño denominador común”. Es indiscutible que el mundo actual, donde se registran conflictos civiles sangrientos, proliferación de armas de destrucción masiva, pandemias y sistemas de interdependencia delicados, exige una toma de decisiones –idealmente en el marco de las Naciones Unidas, que es menos sensible a las proclamas de soberanía– más decisiva y cualitativamente más expeditiva que lo que normalmente es en la actualidad.

Los expertos deben buscar los medios para reparar las instituciones multilaterales, tanto sus mandatos como sus procedimientos. Sin embargo, algo debería quedar claro desde el comienzo. Las instituciones multilaterales no serán más eficaces si sólo se las utiliza para apoyar los objetivos inmediatos de una superpotencia. La prueba de un compromiso en favor del multilateralismo, es decir, de la cooperación institucionalizada y normalizada, es la voluntad de discutir sobre los objetivos y los medios, y a veces modificarlos a fin de reforzar el espíritu de cooperación. Si el Estado más poderoso del mundo usa las instituciones internacionales sólo como un felpudo para validar, no solamente sus objetivos, sino también sus tácticas y estrategias, las instituciones internacionales eficaces no formarán parte del futuro del mundo. Felizmente, la forma de este porvenir no está diseñada de antemano.

Tom Farer
(Graduate School of International Studies de la Universidad de Denver)

1- Richburg, Keith B., Chicac Seems Intent on Challenging U.S. Foreign Policy, Washington Post, 31 de mayo de 2003, pág. A 12.
2- El hecho de denominar los resultados de estas construcciones teóricas “teorías”, “escuelas” o “enfoques” lo considero una cuestión de gusto. Los que trabajan en el campo de las ciencias naturales pueden preferir una de las dos últimas variantes considerando que los enfoques que voy a evocar no poseen la precisión ni el rigor experimental presentes en las verdaderas “teorías”.
3- Para abordar el tema completo, ver Donnelly, Jack, Realism in International Relations, Cambridge University Press, Nueva York, 2000.
4- Morgenthau, Hans, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, 5ª edición, Knopf, Nueva York, 1973.
5- Para abordar el tema de forma más completa, ver Mearsheimer,, John The Tragedy of Great Power Politics, W. W. Norton, Nueva York, 2001. Sin embargo, el trabajo de referencia es: Waltz, Kenneth N., Theory of International Politics, Reading, Mass., Addison-Wesley, 1979
6- Mearsheimer,John y Walt, Stephen, An Unnecessary War, Foreign Policy, enero-febrero de 2003, pág. 51-60.
7- Kissinger, Henry, Phase II and Iraq, Washington Post, 13 de enero de 2002, página B7; Scowcroft,  Brent, Don’t Attack Saddam, Wall Street Journal, 15 de agosto de 2002, pág. A12.
8- Ver, por ejemplo, Waltz, Kenneth, Globalisation and Governance, PS: Poltical Science & Politics 32, n° 4, diciembre de 1999, págs.693-700.
9- Mearsheimer, John, The Future of the American Pacifier, Foreign Affairs 80, n° 5, septiembre-octubre de 2001, págs. 46-61.
10- Para una excelente y breve revisión del pensamiento de los partidarios de las instituciones, ver Keohane,Robert O., International Institutions: Two Perspectives, International Studies Quarterly, Volumen 32, Nº 4, diciembre de 1988, págs. 379-396.
11- Para una visión de conjunto de la teoría de los partidarios de las instituciones, ver Keohane, Robert O. y Martin, Lisa L., The Promise of Institutionalist Theory , International Security, Volumen 20, Nº 1,verano de 1995, págs. 39-51.
12- Evidentemente las estructuras pueden describirse como grupos de reglas procesales y nominales y de principios que definen roles, atribuyen autoridad, guían las decisiones, etcétera.
13- O bien las ganancias obtenidas por el despliegue unilateral podrían neutralizarse a partir de contra-medidas. Así, si una gran potencia despliega un sistema antimisil balístico, la otra podría responder no desplegando un sistema similar, sino aumentando la cantidad de sus misiles de manera que haya un número suficiente para cubrir el sistema de defensa.
14- Mearsheimer,  John J., Why We Will Soon Miss the Cold War, Atlantic Monthly, agosto de 1990, págs.35-50.
15- Doyle, Michael,  Kant, Liberal Legacies and Foreign Affairs, Philosophy and Public Affairs 12, n° 3, 1983, págs. 205-235 ; Liberalism and World Politics, American Political Science Review 80, n° 4, 1986, págs. 1151-1169.
16- Wendt, Alexander, International Organization, Vol. 46, Nº 2, primavera de 1992, págs. 391-425.
17- Como en el caso de los realistas, existen fundamentalmente dos subescuelas: constructivistas convencionales y teóricos críticos. Para un breve resumen de sus similitudes y diferencias, ver Hopf, Ted, The Promise of Constructivism in International Relations Theory, International Security, Vol. 23, Nº 1, verano de 1998, págs. 171-200.
18- Tomo el ejemplo del artículo de Ted Hoptcitado anteriormente. Se refiere a un artículo de ThomasRisse-Kappen, Collective Identity in a Democratic Community: The Case of NATO, en Peter J. Katzenstein (ed.), The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics, Columbia University Press, Nueva York, 1996, págs. 361-68.

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